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=== User: kast propone lo siguiente: Minuta Complementaria ===
kast propone lo siguiente: Minuta Complementaria
Eliminación de contribuciones de bienes raíces
para la vivienda principal
Enfoque General
Antecedentes
En Chile, millones de familias han hecho el enorme esfuerzo de acceder a la casa
propia. Sin embargo, el Estado los sigue castigando con un impuesto injusto y
perpetuo: las contribuciones. Este impuesto territorial afecta de manera muy espe-
cial a la clase media y a los adultos mayores que, aún con muy pocos ingresos,
deben seguir pagando por una vivienda que ya fue adquirida con esfuerzo y con
impuestos previos. Nuestra propuesta es clara: eliminar el impuesto territorial para
la primera vivienda. Porque el derecho a la vivienda no puede estar hipotecado al
capricho del Estado ni de la burocracia tributaria.
El impuesto territorial fue introducido en Chile mediante la Ley n.o 4.174 de 1927 con
el objetivo de ampliar las fuentes de recaudación tributaria del Estado luego de la
debacle del sistema de aranceles que existió hasta aquella época .
En su origen, el impuesto gravó con una tasa de 0,6% (0,4% a beneficio fiscal, y 0,2%
a beneficio municipal) a todos los inmuebles, tasa que se aplicaba sobre su avalúo,
que no era más que una tasación de su valor “íntegro y real” que realizaba la Direc-
ción de Impuestos Internos en base a una declaración descriptiva y estimativa del
inmueble que debía realizar el contribuyente. En sus inicios, el producto del impues-
to era destinado para caminos y a la construcción y reparación de puentes.
Efectuada la tasación, el contribuyente perjudicado podía reclamar del avalúo ante
tribunales especializados, compuestos por “el ingeniero de la provincia, de un
funcionario nombrado por la Dirección de Impuestos Internos, de un miembro desig-
nado por la Municipalidad de la comuna a que pertenezca el inmueble de cuyo
avalúo se reclama, y de otro elegido al sorteo entre los diez mayores contribuyentes
por concepto de haberes inmuebles de la misma comuna”. La resolución de este
tribunal podía ser apelada ante el Tribunal Especial de Alzada, figura recientemente
derogada por la Ley n.o 21.713 de 2024.
La ley sobre impuesto territorial, actualmente contenida en la Ley n.o 17.235 del año
1965, sufrió una serie de modificaciones durante los años, cambiando radicalmente
su funcionamiento. Entre dichos cambios, actualmente vigentes, destacamos:
* Se distingue entre dos series: Primera Serie, Agrícola, y Segunda Serie, No Agríco-
la. Sus avalúos se actualizan cada cuatro años, en forma alternada. Por ejemplo, en
2026 corresponde la actualización del avalúo de la Segunda Serie; en 2028, el de la
Primera; y así sucesivamente.
* Adicionalmente, la ley contempla circunstancias bajo las cuales el SII puede modi-
ficar de oficio los avalúos de los bienes raíces. Dichas circunstancias contemplan
hechos concretos (como la realización de construcciones o demoliciones) pero otras
genéricas o “etéreas” (como la omisión de “bienes” por parte del SII para efectos de
la tasación, o cambios en el uso de los bienes raíces, siendo que los “usos” los ha ido
definiendo el mismo SII existiendo cerca de 20 al día de hoy).
* El Servicio de Impuestos Internos (SII) determina el avalúo del inmueble en forma
independiente. Ya no existe una referencia al “valor íntegro y real” del inmueble. Por
su parte, los contribuyentes afectados pueden reclamar del avalúo ante el mismo SII
(sirviendo en una suerte de juez y parte) y ante el Tribunal Tributario y Aduanero,
pero las causales de reclamación son acotadas y se refieren principalmente a erro-
res de cálculo o clasificación por parte del SII1 .
* La tasa del impuesto depende de la serie. Para la Primera Serie Agrícola, la tasa es
de 1%. Para la Segunda Serie No Agrícola, es de 1,4% para la generalidad de los
inmuebles y de 1,2% para aquellos destinados a la habitación. Sin embargo, en la
práctica dicha tasa se ajusta para evitar un aumento de más de 10% del giro nacional
del impuesto, rebajándose. Esto se realiza mediante un decreto de Hacienda, el cual
rige para todo el período de vigencia del nuevo avalúo2.
* A su vez, entre cada reavalúo general, entre la última cuota del reavalúo anterior y
la primera cuota de contribuciones de nuevo reavalúo no puede aumentar en más de
un 25% y, si la cuota de contribución excediera dicho limite, el exceso se incorpora a
razón de un 10% calculado sobre la cuota semestral del periodo inmediatamente
anterior hasta por los 7 semestres siguientes3; es decir, durante los 4 años que
duran los reavalúos, las contribuciones pueden incrementarse hasta en un 95% las
contribuciones:
* También se contempla el cobro de una sobretasa por sitios no edificados, abando-
nados o pozos lastreros ubicados dentro del área urbana (salvo que no cuenten con
servicios de agua potable y recolección de aguas servidas, certificado por la respec-
tiva municipalidad), y equivale a un incremento en un 100% de la contribución vigen-
te. En estos casos, la ley faculta al SII para practicar reavalúos generales de forma
anual. Esta sobretasa tiene una suerte de carácter “correctivo”, toda vez que busca
modificar la conducta del dueño de dichos terrenos con el objeto que los desarrolle
de alguna forma.
* A su vez, existe otra sobretasa (comúnmente llamada sobretasa “inmobiliaria”) de
entre 0,075% y 0,425% para contribuyentes que tengan uno o varios inmuebles cuyo
avalúo, en conjunto, supere las 670 UTA.
* El cobro del impuesto territorial y la sobretasa (si fuera aplicable) se realiza a
opción de contribuyente: 1 sola cuota anual o, en su defecto, en 4 cuotas pagaderas
en abril, junio, septiembre y noviembre.
* Las contribuciones se destinan por regla general en un 60% al Fondo Común
Municipal (FCM) y el restante 40% al presupuesto municipal de la comuna donde se
encuentra ubicado el inmueble. La excepción son las comunas de Las Condes, Pro-
videncia, Santiago y Vitacura, en cuyo caso un 65% se destina al FCM y 35% al
presupuesto municipal.
El impuesto territorial se clasifica como un impuesto al patrimonio, lo que quiere
decir que grava la propiedad de un bien atendido a su valor y no a los flujos que esta
o su dueño generan.
Una de las principales críticas que se realiza a este tipo de impuestos es que produ-
cen una doble tributación, al gravar bienes que fueron adquiridos con recursos que
ya fueron sujetos a los impuestos no patrimoniales, como el impuesto a la renta y/o
el impuesto al valor agregado, o bien, otros impuestos especiales, como el impuesto
a la adquisición de bienes por herencia, legado o donación.
Asimismo, dado que el tributo no se encuentra unido al flujo sino al “stock”, quienes
carecen del flujo suficiente para pagar el tributo pueden verse obligados a vender su
propiedad, toda vez que el no pago del impuesto ante su requerimiento por parte de
Tesorería General de la República y por el solo ministerio de la ley, quedan sujetas
a embargo, lo cual es especialmente preocupante para la población de adultos
mayores, que se encuentra en crecimiento en nuestro país, además de las familias
de clase media donde su principal ahorro es precisamente su vivienda y quienes
cada día se ven más agobiados con los costos de vida, personas con enfermedades
de costos elevados y cesantes, entre otras personas y familias en situaciones simila-
res. Lo anterior, unido a la poca predictibilidad del impuesto, dado por los constantes
cambios en los avalúos y en su tasa bajo procedimientos oscuros y poco transparen-
tes, que no permiten tener certeza sobre su aplicación en el futuro ni entrega los
elementos suficientes que permitan su reclamo.
Adicionalmente, el impuesto territorial contiene elementos de al menos dudosa
constitucionalidad, los cuales analizaremos a continuación:
Diagnóstico
a. Es un impuesto patrimonial
Como hemos señalado, el destino de lo recaudado está definido por la propia ley: un
60% o 65% al FCM y el porcentaje restante al presupuesto municipal de la comuna
donde se encuentra ubicado. Esta destinación se encuentra reñida con el principio
de no afectación establecido en el artículo 19 n.o 20 incisos tercero y cuarto de la
Constitución, el que solo permite tal afectación en el caso de la defensa nacional o,
en el caso de tributos con una clara identificación local que se destinen a obras de
desarrollo5.
Sin embargo, este impuesto no ha sido declarado inconstitucional debido a la dispo-
sición Sexta Transitoria de la Constitución, el cual también beneficia a la Ley de
Rentas Municipales: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del número
20o del artículo 19, mantendrán su vigencia las disposiciones legales que hayan
establecido tributos de afectación a un destino determinado, mientras no sean
expresamente derogadas”
b. Es un impuesto de afectación
En la actualidad, la determinación de la base imponible del impuesto, esto es el
avalúo fiscal, queda entregado íntegramente al SII, sin mayores contrapesos. En
efecto, y sin perjuicio de una muy escueta regulación en los artículos 3 al 6 de la Ley
n.o 17.235, el SII es libre de establecer valores y criterios para realizar el avalúo. Lo
anterior lo realiza a través de Resoluciones Exentas al comienzo de cada período de
reavalúo, fijando valores de terreno6 y de construcciones7, así como ciertos coefi-
cientes que alteran el avalúo final.
Esta avaluación no parece obedecer a un criterio objetivo que provenga de la
Ley, sino a determinaciones propias del SII que, por más objetivas que pretenda
que sean, en décadas y por inercia ha llevado a que finalmente siempre quedan suje-
tas el arbitrio del SII y determinadas negligentemente bajo un procedimiento sin
transparencia y hasta desconocido para el mismo SII. En efecto, el propio director
del SII ha reconocido recientemente que “no hay total transparencia” en el reava-
lúo8. Asimismo, el SII no ha podido explicar la forma en la cual fija los valores unita-
rios de terreno en cada área homogénea y suelos agrícolas, ni los valores de las
construcciones.
Por su parte, en un comunicado reciente9, el SII anunció la eliminación de un factor
que aumentaba el avalúo de los inmuebles con destino comercial en el centro histó-
rico de la comuna de Santiago. Este es un factor que aumentaba hasta en 3,1 veces
el valor de las construcciones de los inmuebles del área afectada. Lo anterior
demuestra que no existen limitaciones objetivas para el establecimiento del avalúo,
variando de acuerdo con el mero capricho de la autoridad de turno, lo que, a su vez,
atenta expresamente con las garantías constituciones de los contribuyentes.
c. Su base imponible queda a criterio de la autoridad
En el mismo comunicado, el SII reconoció conocer el valor comercial de los inmue-
bles e incluso monitorear la distancia entre dicho valor y el avalúo fiscal en cada
período (ver tabla a continuación). De esta forma, y siendo conocido el valor de mer-
cado por el SII, queda en evidencia que su forma de determinación del avalúo resulta
antojadiza, quedando por tanto sujeta al criterio de la autoridad de turno.
Así, queda en evidencia que la determinación del avalúo, además de ser sumamente
opaco, como reconoce don Ricardo Escobar, exdirector del SII, en una entrevista�
reciente, carece además de cualquier tipo de objetividad en su aplicación, pasando�
a ser totalmente arbitraria. Lo anterior, unido a los permanentes reavalúos cada 4�
años, sumado a la limitación existente para que los contribuyentes afectados�
puedan reclamar dicho avalúo ante tribunales (por no conocer las razones objetivas
de los reavalúo y por existir causales taxativas en la Ley, que finalmente benefician�
al SII por cuando es la misma administración la que crea y determina la fórmula de�
cálculo), convierte a este impuesto en impredecible e injusto.
Finalmente, cabe recordar que la Constitución en sus artículos 19 n°20, 63 y 65�con-
sagra el principio de legalidad de los tributos en virtud del cual todos los�elementos
de este, estos son el hecho gravado, el sujeto gravado, la base�imponible y la tasa,
deben estar determinados por ley. Dicho requisito no se cumpliría en este caso,
como hemos demostrado, lo que obliga a realizar una�profunda reforma al impuesto
para enmendar esta situación.
Al igual que con la base imponible, la determinación de la tasa no cumple con el�
principio de legalidad establecido en los artículos 19 n° 20, 63 y 65 de la�Constitución.
En efecto, y si bien la tasa del impuesto se encuentra establecida en�su artículo 7 en
1%, 1,4% y 1,2%, dependiendo del caso, está en definitiva queda� supeditada al
aumento en los avalúos fiscales, el cual, como hemos visto, queda a�criterio exclusivo
del SII. En efecto, dicha tasa se ajusta dependiendo del nivel de� aumento del rol
nacional de contribuciones, debiendo ajustarse a la baja cuando�este supere el 10%.
Para lograrlo, esta tasa se fija mediante decreto de Hacienda.
d. Su tasa es fijada por la autoridad
Por último, a partir de la Ley n.º 21.210 de 2020, durante el último gobierno de�Sebas-
tián Piñera, se creó una sobretasa que afecta a contribuyentes (personas�naturales o
jurídicas) cuya suma de avalúos de sus inmuebles supere las 670 UTA�(550 millones
aproximadamente). La sobretasa se aplica en tramos:
Esta sobretasa tiene los mismos problemas que el impuesto territorial propiamente�
tal, al tratarse de un impuesto al patrimonio, gravándose el “stock” y no el flujo. Lo�
anterior afecta muy negativamente a la industria inmobiliaria y de la construcción,�
aumentando sus costos financieros, así como la renta inmobiliaria, uno de los�princi-
pales instrumentos de inversión de personas naturales y jurídicas, así como de�
fondos de pensiones.
Nótese que los montos correspondientes a cada tramo se aumentan en el mismo�
porcentaje en que se aumente el avalúo de la serie no agrícola. De esta forma, los�
tramos no solo aumentan por la variación del IPC (inserto en la UTA) sino que,�
además, se aumentan de acuerdo con el aumento del avalúo de la primera serie, el�
cual se realiza por el SII sin mayores controles, como ya hemos mencionado.
e. Sobretasa es injusta y produce distorsiones
Eliminación de la contribución para la primera vivienda (personas naturales)
Como un primer paso hacia la eliminación total del impuesto territorial se propone�
la eliminación de dicho impuesto para las personas naturales respecto de su�
primera vivienda.
De esta manera, se elimina la injusticia de este impuesto patrimonial, y se evita que
aquellas personas que no tienen los ingresos suficientes para pagar el impuesto se
vean obligadas a vender el inmueble en que viven, el que muchas veces es el activo
más importante del patrimonio familiar.
Esto tendría un efecto en menor recaudación de al menos USD 380 millones�
anuales lo que equivale a un 14,8% a nivel nacional de lo recaudado por vía�
impuesto territorial total. Esta medida beneficiaría a más de 749.577 familias.
Propuesta
Respecto a primeras viviendas, datos del 2023 muestran que solo el 10,1% de las�pro-
piedades correspondía a contribuyentes con un solo inmueble, lo que equivale a�
574.846 viviendas, mientras que si sumamos a quienes tienen más de un inmueble�el
total de primeras viviendas que pagan contribuciones alcanzaba las 727.877 para�ese
año, ósea un 12,8% del total de propiedades habitacionales.
Tomando como supuesto que actualmente tenemos la misma proporción que en�
2023 de predios habitacionales que son primera vivienda afectas, y que su peso�rela-
tivo en la recaudación total por contribuciones también es la misma que en�2023,
tenemos que la recaudación por contribuciones se reduciría en un 14,8%, lo que
equivale a 377.953 millones de pesos. Respecto a los beneficiarios, serían las
727.877 propiedades que quedarían exentas del pago de contribuciones, que�en
este caso sí es mucho más cercano a la cantidad de personas beneficiadas, ya�que
casi el 80% de estas corresponden a contribuyentes con una sola propiedad.
Es importante notar que en este caso el importe total no necesariamente debiese�ser
financiado solo por el fisco, puesto que se pueden ajustar los aportes al FCM de�las
comunas con más recaudación por contribuciones, por ejemplo Lo Barnechea�
aporta menos al fondo que Santiago, Vitacura y Providencia, teniendo una mayor�
recaudación que estas. Es por esto que podemos concluir que el costo fiscal puede
ser aún menor que la pérdida en recaudación de esta medida, por lo que parece
ser más viable y más eficiente esta respecto a la eliminación total del impuesto
territorial.
Análisis
# Eliminación de las contribuciones a la primera vivienda, en 4 años como�
máximo, partiendo por adultos mayores, sin afectar los ingresos�municipales.
Detalle de la Propuesta
La eliminación de las contribuciones a la primera vivienda registradas a nombre de
personas naturales, en un horizonte de hasta 4 años, partiendo por las primeras
viviendas de adultos mayores gravadas actualmente.
Esta medida implicaría una disminución en los ingresos de las municipalidades y nuestro
compromiso es que eso sea compensado por el propio Estado. En este sentido, la dismi-
nución en los ingresos municipales será asumida por una conjugación de tres factores:
una transferencia desde el Fisco, una racionalización de los presupuestos municipales y
un mejoramiento en las gestiones de cobro de derechos de aseo, todo en la forma que
establezca la misma ley que ordene la eliminación de las contribuciones para la primera
vivienda.
Contando con que la eliminación de las contribuciones a la primera vivienda sea aproba-
da por el Congreso durante el primer semestre de 2026 y comience a regir a partir del
segundo semestre, el menor ingreso estimado será de USD 75 millones para ese año, para
llegar, progresivamente, a un menor ingreso por USD 380 millones en 2029.
De este modo, a partir del segundo semestre de 2026, los adultos mayores deja-
rían de estar gravados por contribuciones por su primera vivienda.
# En cuanto al avalúo fiscal: transparentar y fijar un criterio objetivo.
Como segunda medida, se propone objetivar la base imponible del impuesto, propo-
niendo una forma clara y establecida en la ley, dejando de lado los criterios arbitra-
rios implementados por el SII.
Se propone que la base imponible del impuesto sea igual a su costo de adquisición
para el contribuyente, sujeto a un reajuste anual o semestral por la variación del
IPC, reajuste que incluso puede estar sujeto a un tope (por ejemplo, de 3% anual que
equivale a la meta de inflación del Banco Central), como ocurre en el derecho compara-
do. Al valor de adquisición, se le incluirían las mejoras o construcciones efectuadas en el
terreno.
Este valor es sumamente sencillo de fiscalizar, dado que la información de las transferen-
cias de inmuebles ya es informada al SII por los Notarios y Conservadores de Bienes
Raíces mediante el formulario 2890. Por su parte, las mejoras u obras nuevas que requie-
ran permiso municipal son informadas al SII por las respectivas municipalidades cuando
ocurre la recepción.
Esta medida tiene las siguientes ventajas:
La implementación consistirá en una modificación a la Ley n.º 17.235, modificando los
artículos 3 al 6 respecto de la determinación del avalúo, y otras normas complementarias.
Se propone adicionalmente implementar un artículo transitorio que permita a
los contribuyentes elegir entre el avalúo vigente o el precio de adquisición rea-
justado para la aplicación del impuesto por primera vez.
Se le da a los contribuyentes certeza en la determinación de la base, la cual estará
completamente determinada en la ley y fuera de la arbitrariedad del SII.
Se libera la burocracia del SII, haciendo innecesario contar con personal en el depar-
tamento de avaluaciones. Sin perjuicio de lo anterior, el SII igualmente contará con
facultades de fiscalización, como el artículo 64 del Código Tributario (facultad de
tasar cuando el valor asignado en la transferencia del inmueble difiera notoriamen-
te de los valores normales de mercado) y, de esta forma, detectar, fiscalizar y sancio-
nar cualquier intento de manipular el costo de transferencia.
El financiamiento municipal se mantiene constante.
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